Політична
Позиція нашої Комісії полягає в тому, що чотири мільярди людей у всьому світі позбавлені можливості покращити своє життя й вийти з бідності, оскільки вони виключені з кола тих, для кого існує верховенство права. 1 Живучи або дещо нижче, або дещо вище межі бідності, ці чоловіки, жінки та діти не мають засобів захисту й прав, які надаються законом. Вони можуть бути громадянами країни свого проживання, однак ресурси, які вони мають, у кращому випадку скромні, належним чином не можуть ні бути захищеними, ні утримуватись. Отже, причина полягає не у відсутності активів чи роботи, що забезпечує їх утримання, а в тому, що ці активи та робота нестабільні, незахищені й далеко менш продуктивні, ніж вони могли бути. Існують і більш глибокі чинники незахищеності. Осередки корінного населення можуть бути позбавленими свого голосу в політиці, а права людини в них порушуються. На додаток до соціальної ізоляції на ґрунті своєї бідності та статі, малозабезпеченим жінкам може бути також відмовлено в праві наслідування майна. Із цього слідує, що в нашу еру настільки поширену бідність слід вважати створеною самим суспільством.
У дуже багатьох країнах законодавство, інститути та напрямки політики, якими керується економічне, соціальне й політичне життя, не надають значній частині суспільства шансу на рівноправну участь в ньому. Правила гри несправедливі. Це не тільки є неприйнятним з моральної точки зору, це – перешкода економічному розвитку й чинник, здатний легко підірвати стабільність і безпеку. Результати діяльності влади, тобто кумулятивний ефект напрямків політики та інститутів на життя людей, зміняться тільки у разі докорінної зміни процесів державного управління.
Комісію з розширення правових можливостей малозабезпечених ООН було створено для роботи над вирішенням зазначеної проблеми. До її складу входить 21 Уповноважений, в тому числі колишні глави держав і урядів, члени кабінету міністрів, юристи, дослідники в галузі економіки та інші вищі посадовці – представники регіонів півночі, півдня, сходу й заходу. Ми маємо неоднакові позиції відносно плюсів і мінусів глобалізації, однак погоджуємось щодо імперативного характеру пошуку кращих шляхів боротьби з бідністю та соціальною ізоляцією. За останні три роки нами проведено 22 консультації на національному рівні з представниками органів місцевої влади, наукових кіл, громадянського суспільства та неформальних об’єднань громадян. Ми започаткували роботу п’яти робочих груп з технічних питань, які підготували спеціалізовані звіти. Ми нарощували власний досвід, знайомились з відповідною літературою, проводили бесіди з людьми – представниками всіх соціальних верств та вели дискусії з вищими посадовими особами національних і міжнародних органів, а також між собою. Ми були свідками історій успіху, чули ці історії та віримо в існування переконливих доказів того, що малозабезпечені можуть досягти процвітання, якщо їм надаються засоби захисту за принципом верховенства права.
«Чотири мільярди людей живуть в умовах соціальної ізоляції» - на думку Комісії, бідність – це штучне явище, що виникло внаслідок дій і бездіяльності, а також вад державної політики та ринків. Комісія відзначає, що в економічно розвинених країнах люди мають більш широкі можливості доступу до правосуддя та здійснення інших прав – як працівники, підприємці та власники майна. Нещодавнє (та поширене) створення достатку ґрунтується на різноманітних засобах правового захисту, нормах та інструментах, якими керуються такі речі, як підприємницькі організації, корпорації, ринкові активи, трудові угоди, об’єднання працівників, ризиковий капітал, страхування та інтелектуальна власність. Незважаючи на те, що аналогічні засоби захисту та інструменти існують у багатьох країнах, що розвиваються, переважна більшість населення не має шляхів доступу до них.
Однак, більшість малозабезпечених живуть не під захистом закону, а поза захистом з боку закону та поза можливостями, які ним надаються. Їх життя та засоби для існування регулюються неформальними місцевими нормами та інститутами, і якщо вони не ізольовані від правової системи, то вони часто пригноблені нею. Оскільки малозабезпечені не мають загальновизнаних прав, вони не захищені від зловживань з боку представників влади, які здійснюють дискримінацію, вимагають хабарі або діють в інтересах можновладців, у яких може з’явитись бажання позбавити малозабезпечених можливості конкурувати в економічному плані або спробувати вигнати їх зі своїх земель. Ця дискримінація має масштабні наслідки. За висновком Комісії, щонайменше чотири мільярди людей виключені з кола тих, для кого існує верховенство права. Тільки меншість населення світу має можливість скористатись положеннями нормативно-правових актів. Більша частина людства – лише сторонній спостерігач, вона не може розраховувати на захист з боку закону та не має можливостей вийти на національний ринок (годі вже й казати про міжнародний).
Розширення правових можливостей малозабезпечених як стратегія розвитку
Отже, верховенство права – це не проста прикраса розвитку, а життєво важливе джерело прогресу. Воно створює середовище, в якому здатен процвітати весь спектр людської творчості та існує можливість побудови процвітання. Під розширенням правових можливостей Комісія розуміє процес систематичних змін, шляхом яких малозабезпечені, які при цьому перебувають в соціальній ізоляції, одержують можливість користуватись законом, правовою системою та юридичними послугами для захисту та реалізації своїх прав та інтересів як громадяни та учасники економічного життя.
Якщо закон є бар’єром для малозабезпечених, які бажають покращити умови свого життя, якщо він сприймається як перешкода на шляху до гідності й безпеки, то ідею законодавства як законного інституту незабаром буде відкинуто. Якщо закон розглядається та сприймається як такий, що забезпечує захист і рівність можливостей та надає доступ до справедливого й об’єктивного процесу, то його поважатимуть як фундамент правосуддя.
Демократія: Необхідний засіб, вірна мета
Дехто застерігав від демократизації, доки верховенство права лишається недосконалим. Комісія з цим незгодна. Демократія та розширення правових можливостей духовно споріднені, а їх одночасне утвердження краще за послідовне. Без розширення правових можливостей суспільства втрачають переваги, які походять з вільного потоку інформації, відкритих дискусій і нових ідей. У той же час, уряди не несуть відповідальності за нерозсудливу політику. Ще один аргумент – жодна демократія не зазнавала голодомору, а тенденції декількох десятиріч свідчать про те, що демократії менш схильні до втягування в конфлікти. Звичайно, єдиної моделі демократії не існує…
Реформаторам: Опір і винагорода
Перетворення в суспільстві з метою включення малозабезпечених до його життя потребує всеохоплюючих правових, політичних, соціальних та економічних реформ. Коли малозабезпечені можуть знайти в правовій системі засіб захисту та можливість, практичні переваги стають очевидними. З поширенням верховенства права, грабіжницькі тенета експлуатації незахищених представників суспільства в умовах тіньової економіки починають розплутуватись, при цьому в багатьох людей з’являються мотиви сприяти зменшенню масштабів злочинності та підтриманню безконфліктного суспільного устрою. Коли це перетворення відбувається, реформа набирає обертів, а уряди, що стали на бік реформаторських ідей, одержують більшу довіру, особливо з боку тих учасників політичного процесу, голоси яких раніше лишались без уваги. Саме на цих засадах розширення правових можливостей здатне втілити в собі та реалізувати переконливий сценарій прогресу.
Розширення правових можливостей не замінює собою інших важливих ініціатив у сфері розвитку, таких як збільшення інвестицій в освіту, суспільні послуги та інфраструктуру, розширення участі в професійній діяльності, а також пом’якшення наслідків та адаптацію до змін клімату – навпаки, воно доповнює ці заходи, посилюючи їх ефект за рахунок створення умов для успіху.
Чотири опори розширення правових можливостей малозабезпечених
У ході своїх дискусій, за результатами роботи своїх тематичних робочих груп, Комісією розроблено комплексний порядок денний розширення правових можливостей, що ґрунтується на чотирьох найважливіших опорах, які мають бути центральним елементом заходів на національному й міжнародному рівні із забезпечення захисту та надання можливостей малозабезпеченим. Розширення правових можливостей може бути реалізованим тільки шляхом системних змін, метою яких є розблокування громадянського та економічного потенціалу малозабезпечених. До порядку денного комісії входить доступ до правосуддя та верховенство права, майнові права, трудові права, а також «підприємницькі права».* Ці чотири опори зміцнюють одна одну й спираються одна на одну. Розширення правових можливостей може бути досягнуто за їх конвергенції та через їх органічний взаємозв’язок.
Перша опора: Доступ до правосуддя та верховенство права
Перше серед прав, що гарантує всі інші – це доступ до правосуддя та верховенство права. Розширення правових можливостей неможливе, якщо малозабезпечених де-юре або де-факто позбавлено доступу до добре діючої судової системи. Якщо права та обов’язки суспільства надійно закріплені у справедливих законах, які при цьому забезпечують здійснення згаданих прав, переваги для всіх (а особливо – для малозабезпечених) важко переоцінити. Забезпечення справедливого доступу до правосуддя, хоча воно і є підґрунтям прогресу, досягти важко. Навіть коли правова система технічно інклюзивна та справедлива, рівний доступ до правосуддя реалізовується тільки за наявності зобов’язань з боку органів державної влади та управління. Заходи з розширення правових можливостей у цій сфері повинні бути спрямованими на наступне:
• Забезпечення наявності в кожного основного права на судове впізнання особи, а також забезпечення його реєстрації при народженні;
• Скасування нормативно-правових актів, що передбачають упереджене ставлення до прав, інтересів і засобів для існування малозабезпечених, або внесення змін до цих актів;
• Сприяння створенню державних організацій та об’єднань, а також організацій та об’єднань громадянського суспільства, в тому числі організацій молодшого юридичного персоналу, які працюють в інтересах соціально ізольованих людей;
• Створення на законних засадах державної монополії на засоби примушення, наприклад, через забезпечення ефективної та неупередженої діяльності правоохоронних органів;
• Розширення можливостей доступу до офіційної судової системи, систем землевпорядкування та відповідних державних установ шляхом визнання та об’єднання встановлених і неформальних процесуальних норм, які вже відомі малозабезпеченим;
• Заохочення судів до належного врахування інтересів малозабезпечених;
• Підтримку механізмів альтернативного вирішення спорів;
• Сприяння доступу до юридичних послуг та його інституційне оформлення з метою розширення знання малозабезпеченими законів та можливостей користування цими законами з їх боку;
• Підтримку конкретних заходів з розширення правових можливостей жінок, меншин, біженців та переміщених усередині країни осіб, а також корінних народів.
Друга опора: Майнові права
Право власності на майно, окремо або разом з іншими правами, – це одне з прав людини. Система майнових відносин, що функціонує повноцінно, складається з чотирьох основних елементів – системи норм, що визначає комплекс прав та обов’язків у відносинах між людьми та активами з відображенням численності й різноманіття систем майнових відносин у всьому світі, системи управління, діючого ринку обміну активами, а також інструменту соціальної політики. Кожна з цих складових може діяти з порушенням своїх функцій, не на користь малозабезпечених. У разі повноцінного функціонування цієї системи, вона стає носієм для залучення малозабезпечених до формальної економіки, а також механізмом їх переміщення вгору в соціальному плані. Якщо ж уся система або одна її складова діє з порушенням своїх функцій, малозабезпечені позбавляються можливостей або зазнають дискримінації.
Для повної продуктивності, активи повинні офіційно визнаватись системою, що охоплює як індивідуальні, так і колективні майнові права. Сюди входить визнання звичайних прав. Їх закріплення у стандартних реєстрах, правочинах і договорах, у відповідності до закону, захищає домогосподарства та суб’єкти підприємництва. Майнові права, включаючи захист власності, повинні захищатись не тільки законом, але й поєднанням майна малозабезпечених з широким суспільним інтересом (шляхом розширення меж підтвердження захисту їх власності). Перед малозабезпеченими відкривається можливість користуватись майном як заставою для одержання кредиту, наприклад, кредиту для підприємницької діяльності або іпотеки. Заходи з розширення правових можливостей у цій сфері повинні бути спрямованими на наступне:
• Сприяння ефективному управлінню індивідуальним і колективним майном з метою введення тіньової економіки до формальної та забезпечення полегшеного доступу всіх громадян до неї в подальшому;
• Забезпечення можливості звернення стягнення на визнане в кожній нації майно за законом і наявності в усіх власників доступу до застосування одних і тих самих прав і стандартів;
• Створення функціонуючого ринку обміну активами, що є доступним, прозорим і підзвітним;
• Розширення можливостей здійснення майнових прав, у тому числі на захист власності, через соціальну та інші напрямки державної політики, такі як доступність житла, кредити під низькі проценти, а також розподіл державних земель;
• Просування системи майнових прав, що передбачає залучення до життя суспільства, якою автоматично визнається нерухомість і нерухоме майно, набуте особами у формі спільного майна своїх дружин (чоловіків) або партнерів за громадянським шлюбом.
Третя опора: Трудові права
Малозабезпечені можуть витрачати весь свій час, крім сну, на робочому місці, ледве виживаючи на одержувану ними за це платню. Однак праця – це не товар. Аналогічно визнанню майна та матеріальних активів малозабезпечених, їх найважливіший актив – праця та людських капітал також повинен дієво визнаватись. Законність (і навіть прийнятність) економіки залежить від базових трудових прав так само, як і розвиток людського капіталу, необхідного для стабільного зростання. В свою чергу, довгострокове вдосконалення трудових і соціальних прав залежить від успішного функціонування ринкової економіки. Типова та вторована схема низької продуктивності, низьких заробітків і високих ризиків повинна замінюватись Основними принципами та правами на роботі та Порядком денним пристойної роботи, а також стратегією, покликаною забезпечувати захист і можливості працюючих в умовах тіньової економіки – поєднанням, яке характеризують як глобальний соціальний договір, що народжується. Саме цей шлях веде до наступного:
• Поваги, просування та реалізації свободи об’єднань, за рахунок чого приналежність, голос і представництво малозабезпечених працюючих у соціальному діалозі з питань реформи та її побудови може бути посилено;
• Підвищення якості регулювання праці та діяльності інститутів ринку праці, за рахунок чого створюється органічний взаємозв’язок між захистом і продуктивністю праці малозабезпечених;
• Забезпечення дієвого здійснення мінімального пакету трудових прав працюючих і підприємств у сфері тіньової економіки, який підкріплює та виходить поза межі Декларації про основні принципи та права на робочому місці;
• Розширення доступу до можливостей працевлаштування в умовах зростаючої та більш відкритої до участі ринкової економіки;
• Розширення соціального захисту малозабезпечених працюючих на випадок економічних потрясінь і структурних змін;
• Сприяння заходам з гарантування доступності медичного обслуговування, страхування здоров’я та пенсій;
• Забезпечення провідної ролі розширення правових можливостей у справі гендерної рівності, за рахунок чого виконувалися б зобов’язання, визначені стандартами МОП, які активно сприяють ліквідації дискримінації та створенню рівних можливостей для жінок і ставлення до жінок, які перетворились на основну силу з ліквідації бідності в осередках малозабезпечених.
Четверта опора: Підприємницькі права
Комісія вважає такою, що не потребує доказів, наявність у малозабезпечених підстав для існування прав не тільки при роботі на інших осіб, але й при розвитку власної підприємницької діяльності. Доступ до основних фінансових послуг є безумовно необхідним для потенційних або нових підприємців. Так само важливим є доступ до засобів захисту та можливостей, таких як здатність вступати в договірні відносини, здійснювати комерційні операції, залучати інвестиційний капітал через акції, облігації чи інші інструменти, обмежувати особистий фінансовий ризик через створення щита й обмежену відповідальність, а також передавати право власності від одного покоління до іншого. Заходи з розширення правових можливостей у цій сфері повинні бути спрямованими на наступне:
• Гарантування основних підприємницьких прав, у тому числі права на здійснення торгової діяльності, на наявність робочого простору, а також на доступ до необхідної інфраструктури та послуг (приміщення, електро-, водопостачання, водовідведення);
• Зміцнення ефективного управління економікою, яке забезпечує спрощене та доступне в матеріальному відношенні створення та здійснення підприємницької діяльності, а також її припинення у разі необхідності;
• Розширення тлумачення терміну «юридична особа» за рахунок поняття товариств з обмеженою відповідальністю, в яких припускається відокремлення власниками свого виду діяльності та особистих активів, що надає можливість розсудливого взяття ризиків;
• Стимулювання фінансових послуг, розрахованих на залучення, які надають підприємцям у світі, що розвивається, те, що їх колеги з інших країн сприймають як належне – заощадження, кредити, страхування, пенсії та інші засоби управління ризиками;
• Розширення доступу до нових можливостей підприємництва через спеціалізовані програми для ознайомлення підприємців із новими ринками та надання їм допомоги у виконанні нових норм і вимог, який при цьому підтримує зворотні та прямі зв’язки між більшими й меншими підприємствами.
Інституційний імпульс та реалізація
Успіх у справі розширення можливостей досягається, тільки якщо воно тягне за собою системні зміни, в тому числі інституційну реформу. У комплексному порядку денному, на відміну від підходу на основі часткових заходів, згадані чотири опори розширення правових можливостей зміцнюють одна одну. Дієві інститути та закони з вичерпним викладом прав і обов’язків надають людям упевненість у співпраці з іншими, незважаючи на часові рамки та відстань, яка веде до стабільного створення достатку. Користь від продуктивності, що вивільнюється через реформу в одній області, переходить до іншої. Механізми соціального захисту та трудові права тісно пов’язані з розвитком конкурентного й продуктивного ділового середовища. У правовому середовищі здорові явища гармонують одне з одним.
Політичне лідерство – це імператив. Комплексний порядок денний найкращим чином реалізовуватиметься не окремими міністерствами, в умовах конкуренції за підтримку й увагу, а президентами та прем’єр-міністрами спільно з представниками міністерств фінансів, юстиції та праці. Користуючись власним політичним авторитетом, президенти та прем’єр-міністри здатні забезпечувати послідовне виконання порядку денного й створювати життєво важливий політичний імпульс. Однак, висока посада не є попередньою умовою дієвого лідерства. Громадяни та їх неформальні об’єднання здатні створити цінний поштовх до змін шляхом освітньої роботи серед громадськості та її згуртування навколо ідей розширення правових можливостей.
Подальші заходи на міжнародному рівні
Заходи, яких може вжити міжнародна спільнота неурядових організацій:
• Порядок денний розширення правових можливостей повинен бути включений як основне питання в діяльність таких світових багатосторонніх установ, як Світовий банк, ПРООН, МОП, ФАО та програма ООН-Хабітат. Своїми чітко визначеними шляхами ці установи впливають на способи запровадження та реалізації урядами норм, що визначають засоби й можливості економічного та соціального захисту. Стратегії та підходи до діяльності цих організацій необхідно змінити таким чином, щоб вони надавали відчутну, стабільну та узгоджену підтримку у справі Розширення правових можливостей малозабезпечених. Провідна роль має відводитись ПРООН, яка спільно з іншими установами ООН повинна працювати над розробкою узгодженого багатостороннього порядку денного розширення правових можливостей;
• Розширення правових можливостей малозабезпечених повинне також стати основним завданням у роботі регіональних політичних організацій, регіональних банків та регіональних відділень ООН. Ці організації мають можливість здійснювати тісну співпрацю з главами держав з метою як надання допомоги урядам, що проводять реформи, так і нормативного впливу на уряди, які менш налаштовані на початок реформ;
• Організації громадянського суспільства та місцевих громад можуть взяти участь у цих заходах шляхом налагодження зв’язку між малозабезпеченими та політичними інститутами на кожному з рівнів, обстоюючи більш широке представництво малозабезпечених, організовуючи підтримку порядків денних реформ та діючи як незалежні аудитори державного устрою;
• Ділові кола можуть сприяти просуванню шляхом розширення правових можливостей через Глобальний договір у рамках ООН, а також підтримку заходів у рамках реформи та участь у них на місцевому та національному рівнях;
• Релігійні громади та духовні традиції корінних народів можуть відіграти унікальну роль у втіленні моральних імперативів розширення правових можливостей у конкретні дії;
• Різнопланові професійні об’єднання, в тому числі юристів, адвокатів, представників органів землеустрою, топографів та працівників містобудування також можуть відіграти роль у зборі та розповсюдження інформації, відповідно, у своїх осередках і мережах. Вони можуть надати політичну підтримку процесу розширення правових можливостей та реформи доступу до правосуддя, а також збільшити фінансування необхідних заходів з надання безоплатної правової допомоги та інших послуг.
Узяті разом, ці ініціативи мають забезпечити наступне:
• Узгоджену підтримку заходів з розширення правових можливостей в окремих країнах;
• Сприяння політичному консенсусу з питань розширення правових можливостей на регіональному та глобальному рівнях;
• Створення нових інструментів підтримки процесу розширення правових можливостей, таких як:
o «Глобальний договір про розширення правових можливостей» як перший крок на шляху кодифікації основних прав і закріплення засад їх реалізації;
o Механізми слідкування за процесом на кожному з рівнів;
o Інформаційний центр для реєстрації, зберігання та розповсюдження досвіду та уроків, пов’язаних з розширенням правових можливостей;
o Співпраця у формі партнерств між представниками державних і приватних кіл;
o Глобальна ініціатива зі сприяння обізнаності та інновацій на рівні пересічних громадян.
Загалом, переважна більшість населення світу живе поза межами закону. Це – рецепт національної та всесвітньої стагнації. Держава, яка закриває очі сама на себе, приречена на провал. Якщо настільки багато людей виключені з кола тих, для кого існує верховенство права, суспільства неспроможні досягти свого потенціалу; кожен елемент економічної системи – від продуктивності та заощаджень до інвестицій і від ринків до планування та інновацій, позбавлений енергії та активів. Така ізоляція ускладнює забезпечення національних потреб з боку урядів і створює соціальні умови, здатні викликати громадські заворушення та розпад суспільства.
Засобом від соціальної ізоляції є залучення до життя суспільства через розширення правових можливостей малозабезпечених. Цей процес є важливим з економічної, політичної, соціальної та моральної точок зору. Країна, законодавство та інститути якої не лишають малозабезпечених осторонь, здобуватиме переваги від участі в її житті всього населення, а також від правового, соціального та економічного порядку, за якого всі верстви суспільства мають як голос, так і частку своєї участі. Такі країни мають більше можливостей побудувати національну єдність і більш схильні до знаходження позитивної ніші на конкурентному світовому ринку. Світ у цілому здобуде переваги, по мірі проведення реформ, необхідних для розширення правових можливостей малозабезпечених, все зростаючою кількістю держав. Ці ініціативи допоможуть послабити тиск, створений міграціями біженців, недостатнім рівнем розвитку, голодоморами, відсутністю турботи про навколишнє середовище, надзвичайними ситуаціями у зв’язку з хворобами та ворожнечею. У взаємозалежному світі всі ми почуватимемося краще, якщо наші сусіди матимуть змогу розраховувати на засоби захисту за законом з одного боку, а з іншого – очікувано виконувати свої обов’язки за ним.
