Правова позиція Причорноморського центру політичних і соціальних досліджень (додаток до резолюції круглого столу)
24 липня 2020 р. в Кризовому медіа-центрі міста Херсон відбувся круглий стіл з теми «Конфлікти в існуючих і нових ОТГ Херсонської області в умовах завершення децентралізації та пандемії».
Базовим законом, яким розтлумачено зміст і порядок реалізації конституційного права територіальних громад України на місцеве самоврядування, є Закон України про місцеве самоврядування. Поточна редакція Конституції (стаття 140) обмежує таке право порівняно з цим законом:
Стаття 140 Конституції:
Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Стаття 1 Закону про місцеве самоврядування: (Основні терміни, використані в цьому Законі)
…територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр {Абзац другий статті 1 із змінами, внесеними згідно із Законом № 562-IX від 16.04.2020}
адміністративно-територіальна одиниця - область, район, місто, район у місті, селище, село;
Таким чином, Конституцією і Законом передбачено існування двох видів «територіальних громад»: таких, що складаються з одного населеного пункту, незалежно від його статусу, або таких, що добровільно об’єдналися з кількох сіл (Конституція) чи кількох населених пунктів незалежно від статусу (Закон). Згідно з наведеним останнім абзацом статті 140 Конституції, ознакою добровільності може бути або безпосереднє рішення територіальної громади, або відповідного органу місцевого самоврядування. Відповідає цій нормі зазначена у статтях 5-8³ Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» процедура добровільного об’єднання як послідовну сукупність заходів демократії участі і рішень відповідних місцевих рад.
Відтак зазначене у Законі «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» повноваження Кабінету міністрів визначати адміністративні центри та затверджувати території територіальних громад, а саме:
1. Прикінцеві та перехідні положення Закону про місцеве самоврядування:
"7-1. До прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.
Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад."
має всі ознаки такого, що порушує статтю 140 Конституції, та статтю 1 Закону «Про місцеве самоврядування», в частині можливості формувати інші, ніж об’єднані у спосіб, визначений Конституцію і Законом «Про добровільне об’єднання…», територіальні громади, до яких входить більше ніж один населений пункт. Якщо при цьому вважати, що поняття «адміністративний центр» не вимагає наявності «адміністративної периферії», тобто інших населених пунктів (хоча який сенс тоді у його «визначенні» з одного єдино можливого?), то слід констатувати вже порушення цих законів Кабінетом міністрів при ухваленні розпоряджень №№ 707-р – 730-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад» у 24 областях України, якими на 1470 «територіальних громад» з визначеною Кабінетом міністрів територією і адміністративними центрами розділено всю територію України, крім міста Київ і тимчасово окупованих державою-агресором Автономної республіки Крим і міста Севастополь. Жодна з цих 1470 «територіальних громад» не складається з лише одного населеного пункту, не є об’єднаними ані в спосіб і за процедурою, передбаченими Конституцією і Законом, ані навіть за назвою.
Центральна виборча комісія, при розгляді вищезгаданих розпоряджень Кабінету міністрів для прийняття рішення про призначення перших місцевих виборів, в разі прийняття нею позитивного рішення (тобто призначити Перші місцеві вибори на всій території України, крім Києва та тимчасово окупованих територій, а чергові вибори – лише до обласних, Київської міської і районних у містах рад) не тільки завершить розпочате Кабінетом міністрів порушення Конституції і двох законів України, але й припуститься власного порушення, не призначаючи Перші місцеві вибори за попередніми поданнями обласних держадміністрацій щодо завершених процедур добровільного об’єднання громад у 2020 році.
Призначення перших місцевих виборів до рад «територіальних громад», до складу яких включено території усіх без винятку існуючих об’єднаних територіальних громад, незалежно від того, чи співпадають визначені Кабінетом міністрів території і адміністративні центри нових «територіальних громад» з територіями існуючих ОТГ, призведе до зникнення ОТГ як таких, зокрема, стане неможливим перебування більшості з них, крім тих, чиїми центрами є міста «обласного значення» на прямих міжбюджетних відносинах і отримання до місцевих бюджетів безпосередньо державних субвенцій та 60% ПДФО, що статтями 64, 97, 99 Бюджетного Кодексу закріплено лише за містами «обласного значення» та ОТГ.
Разом з тим, гіпотетичне неприйняття рішення ЦВК про призначення перших місцевих виборів за поданими Кабінетом міністрів розпорядженнями, так само спричинить порушення закону, в цьому випадку – свіжоприйнятого п.7-1 Прикінцевих положень Закону Про місцеве самоврядування.
Тому членам ЦВК буде складно визначитись, що саме краще порушити.
Наостанок зазначимо, що значна існуюча практика наявності міських, селищних, сільських рад (не ОТГ), до складу яких входять більше ніж один населений пункт, також порушує і статтю 140 Конституції, і статтю 1 Закону про місцеве самоврядування. Але всі вони сформовані ще до прийняття і Конституції, і зазначеного Закону. Тобто досі мало місце не свідоме порушення законодавства органом державної виконавчої влади, а лише бездіяльність із приведення практики у відповідність до законодавства.
Співорганізатори круглого столу: Причорноморський центр політичних та соціальних досліджень та Кризовий медіа центр. Херсон. Спікери: Олександр Мошнягул, голова правління Причорноморського центру політичних та соціальних досліджень (ПЦПСД), керівник проєкту «Залучення мешканців об’єднаних громад до реалізації реформ, шлях до розв’язання конфліктів»; Експерт ПЦПСД Володимир Молчанов; Директорка Херсонського Регіонального відділення Асоціації міст України Лариса Оленковська; Керівник ГО «Асоціація блогерів Новамедіа» Тарас Бузак.
