Експерти ХОО КВУ та ГО "Причорноморський центр політичних та соціальних досліджень" розробили статут територіальної громади. Більш детально про документ розповів Володимир Молчанов, чий матеріал публікуємо нижче.
Статут – зайвий документ, що як папуга повторює норми законів? Для чого він потрібен?
Для того, щоб зрозумілою мовою описати відмінність розробленого нами різновиду статуту від решти, треба відповісти на досить розповсюджене запитання «а навіщо громаді взагалі статут, якщо все, що потрібно, врегульовано законами, а жодна самодіяльність, не передбачена законом, посадовим особам та органам місцевого самоврядування заборонена статтею 19 Конституції?». Справді, необхідність діяти виключно у спосіб, передбачений законом, сильно звужує самостійність місцевого самоврядування. А чисельні, існуючі передусім для краси, статути, є набором цитат статей різних законів. Тобто, документами зайвими і непотрібними.
Інструменти місцевої демократії як раз і є тими механізмами, що можуть наповнити статут сенсом, що суттєво доповнить закон, не ввійшовши з ним у суперечку. Бо саме стосовно них закони лишають карт-бланші, наділяючи статути громад виключною компетенцією визначати порядок функціонування таких інструментів місцевої демократії, як Загальні збори (ст. 8 закону про місцеве самоврядування), місцеві ініціативи (стаття 9), Громадські слухання (ст.13).
Також в деяких інших випадках, закон наділяє статут громади хоча і не виключною, але додатковою компетенцією для організації роботи самих місцевих рад (ст.10). Завдяки цьому кожна громада може закріпити у своєму статуті відкритість і доступність діяльності і ради, і решти створених нею органів (виконкому, комісій, і т.п).
Статут потрібен для застосування інструментів демократії участі. А навіщо ж ці інструменти?
Отже, статут та інструменти місцевої демократії потрібні один одному органічно. Вони не можуть один без одного повноцінно та самодостатньо існувати. Та виникає наступне питання: а навіщо ці механізми потрібні суспільству і громаді? Ну справді, народ раз на певний час обирає депутатів та місцевих голів. Ті керують, розподіляють видатки, планують доходи. Якщо порушують закон – на те є правоохоронні органи. Чи можуть цих професіоналів або принаймні, людей достатньо успішних чи хоча б непоганих акторів, доповнити постійні учасники і відвідувачі заходів місцевої демократії, люди, яких опоненти часто не без підстав називають «міські божевільні», «крикуни», «професійні активісти»?
Тут треба зауважити, що за відсутності крісла в парламентській залі та кнопки для голосування найгеніальніший законотворець теж перетворюється на «божевільного» - голосно щось пропонує, а прийняти не може. Тобто, якщо наприклад, групі «міських божевільних» надати механізм, завдяки якому їх ідеї стають обов’язковими для розгляду владою за єдиною умови – чітко з бюрократичної точки зору їх сформулювати, то ці «божевільні» розділяться на здатних виконати умови, та решту, яка просто втратить до механізмів інтерес. Виконати умови означає – осягнути проблему, яку влада з якихось причин ігнорує, почути думки зацікавленої частини громади, конкретизувати їх, перекласти бюрократичною мовою, переконати ту саму зацікавлену частину громади, що новостворені резолюції або проекти нормативно-правових актів і є саме тим, чого вони домагались. Отримати схвалення. І відстоювати позиції вже перед офіційними представницьким та виконавчими органами.
Інструмент не є панацеєю. Він не може примусити владу зважати на громадську думку, якщо влада свідомо цього не бажатиме, навіть ціною іміджевих та рейтингових втрат. Але ж особливістю місцевого самоврядування є виборність. Крім того, чим меншою є громада, тим менше у влади можливостей скористатись для власного політичного майбутнього необізнаністю пасивної більшості, коли передусім у міських громадах конфлікт між носіями влади та активістами залишається поза увагою широких верств виборців. Саме в малих громадах стихійно складаються умови для розвитку демократії участі, більш того, ці умови існували відвіку, і сприяли таким звичаєвим формам, як віча і сходки (аналоги загальних зборів).
Ці форми практикуються і досі, навіть там, де є статути, і де якщо не порядок застосування інструментів, то хоча б їх наявність, прописано. На те є причини з усіх боків: громада не знається на юридичних тонкощах, активісти не здатні сформулювати резолюцію, або хоча б чіткі вимоги, які можна перетворити на документ за співпраці з владою; влада не бажає приймати зайві зобов’язання, неминучі при застосуванні формальних механізмів.
Попри суцільну приязнь до неформальних звичаєвих механізмів, їх практичне застосування сильно шкодить як владі, так і суспільству. Відсутність формальних резолюцій залишає в пам’яті те, що кожен хотів почути, часто залишки в головах суперечать одне одному. Подальше невиконання неоформлених «наказів народу» веде до роздратування і недовірі до влади.
Отже, наявність формалізованих механізмів місцевої демократії з прописаним порядком в малих громадах корисна для всіх без виключення гравців.
Що ми пропонуємо, в абсолютних показниках та в порівнянні з наявними документами
Надалі озброємося методом торгівців пральними порошками – порівнюватимемо розроблений нами варіант статуту зі «звичайним статутом» - типовим документом, розробленим в далекому 2002 році Академією держуправління при Президенті України, і розклонованому по всіх містах і частині сіл та селищ.
В звичайних статутах загальні збори, місцеві ініціативи та громадські слухання згадуються як цитування статей закону про місцеве самоврядування. Але ж там, серед іншого, саме на Статут покладено визначати порядок їх проведення! І тут, нажаль, більшість статутописців пішли шляхом меншого спротиву: записали до статутів фрази про те, що порядок визначається окремими положеннями, що приймаються радою. Годі казати, що в природі таких положень не існує, попри те, що їх прийняття обіцяно «малою конституцією» громади вже 10, а то й 15 років тому.
В тій меншості статутів (як правило в великих містах, зокрема в Херсоні), де порядок скликання і проведення заходів місцевої демократії все таки прописано, і він не викликає нарікань, тим не менш не вистачає останнього важливого інгредієнту – вимог до продукту проведення заходів, регламентації такого продукту та окреслення подальших відносин між органами самоврядування чи посадовими особами, та цими продуктами.
Іншими словами, громадські слухання, загальні збори, місцева ініціатива чи електронна петиція можуть безкарно ігноруватися. Або, як передбачено «продвинутим» статутом Херсона, «… Резолюція громадських слухань є рекомендаційним актом для відповідної ради, який підлягає розгляду на сесії відповідної ради, а також розгляду міським, селищним, сільським головами.
За результатами розгляду відповідних громадських слухань міська рада, селищна, сільська ради, міський, селищний, сільський голови приймають у межах своєї компетенції відповідні рішення та враховують у своїй діяльності».
Здавалося б, куди краще? Та практика показала, що нема меж викривленню власних правил можновладцями! На думку більшості херсонських депутатів, «розгляд» може означати часткове слухання резолюції, без жодного обговорення, рішення і голосування. Вимогу ж до прийняття рішення не прив’язано до конкретної резолюції, а лише до самих слухань (за результатами розгляду …громадських слухань … рада, …голови приймають …відповідні рішення). Вже не кажучи про те, що виконавчі органи ради «забуто» при визначенні можливих адресатів слухань, а голови, хоча їх і згадано, в принципі видають розпорядження, а не рішення. Щоб уникнути казуїстики, формулювання мають бути максимально чіткими і однозначними. Тому ми стосовно громадських слухань і загальних зборів, намагалися максимально чітко регламентувати їх результат (резолюції), і реакцію на них колегіальних органів чи посадових осіб, на яких такі резолюції спрямовані. Так, якщо резолюція містить вимоги до прийняття чи навпаки, відхилення, певного проекту рішення, розробленого поза дією загальних зборів чи громадських слухань, рішення по резолюції, в разі невідповідності її вимогам, повинно містити обґрунтування. Якщо резолюцією запропоновано прийняти певний проект, текст якого міститься в самій резолюції (тобто громадськість, не будучи формально суб’єктом ініціативи, виступає ним фактично), то голова має внести цей проект від свого імені, а рада або підтримати, або прийняти рішення про відмову знов таки з обґрунтуванням.
Важливим елементом демократизації загальних зборів і громадських слухань, є удосконалення механізму скликання, особливо у випадках, коли ініціатива виходить від громадськості: кількість підписів для призначення слухань, повинна бути адекватною як чисельності населення, так і розмірам місця майбутнього проведення: не можна вимагати зібрання більше підписів громадян, ніж фізично може вмістити зала, де проводитиметься захід.
Дещо простіше з місцевими ініціативами, бо там звужене коло адресатів до самої ради, без голови чи виконкому, крім того, підтримка визначеним числом осіб, на відміну від зборів чи слухань, не передбачає загального характеру проекту, а тому і залишає депутатам простір для будь-якого спектру реакцій.
Звичайно, для того, щоб претендувати на успішне проходження популярної у громади ідеї, в даному випадку, схвалення її радою, активісти мають конкретизувати її, бажано у формі нормативно-правового акту та у проекті рішення про прийняття цього НПА. Абстрактні або просто недостатньо однозначні вимоги, які передбачають самостійну нормотворчість виконкомом чи депутатами на їх виконання, призведуть до вкладання працівниками виконкому чи депутатами в нові документи власних сенсів, можливо – геть протилежних тому, що хотіли активісти. Тому застосуванню механізмів громадських слухань і загальних зборів повинні навчатися усі учасники процесу.
Для громад, де загальні збори і громадські слухання бездоганно прописані, скликаються на практиці, без маніпуляцій з боку котроїсь із сторін, вони приносять неабияку користь усім: генерація додаткових ідей, почуття співпричетності, блокування сумнівних чи небезпечних ініціатив, солідаризація влади з громадою у відповідальності за прийняті рішення.
Окрім вдосконалення передбачених законом інструментів, ми пропонуємо і популяризуємо громадські (експертні) ради з правом дорадчого голосу.
Важливим елементом нашої версії статуту є доступність влади: пленарні і комісійні засідання ради, та виконкому можливі тільки відкриті і без перешкод доступу громадян, включно з попередніми реєстраціями, записами, обмеженням кількістю посадкових місць тощо. Тут треба переконувати місцеву владу в необхідності подібних норм тим, що фактична відсутність все ще прописаних у статуті обмежень по-перше дозволяє їх будь-коли повернути, а по-друге, сильно дратує міжнародних партнерів.
Навіть ідеально прописаний сторонніми експертами для громади статут ризикує залишитись абсолютно невідомим місцевим активістам, головам, депутатам. Годі казати, що ніхто тоді не користуватиметься і прописаними там механізмами демократії участі. Рада голосує, голова підписує, після чого про статут згадують лише перед участю в конкурсі, оголошеному якимось міжнародним донором, що вимагає наявності статуту. Після чого голова, депутати і активісти самовдоволено усміхаються, отримуючи схвальну реакцію іноземних партнерів. Але що там написано – знати не знають. Щоб такого не сталося, бажано напрацювання статуту зробити місцевою чи спільною зі сторонніми експертами акцією.
Володимир Молчанов
