Що таке «роботи» і чому їх закупівлі мають бути прозорими?

Згідно з діючими до 1 серпня паралельно законами України «Про державні закупівлі» та «Про публічні закупівлі», термін «роботи» визначається як все, що відмінне від товарів і послуг ,також до робіт прирівняно т.зв. «супутні» товари і послуги, шо супроводжують виконання робіт.

Чим роботи відрізняються від товару, пояснювати не варто. Готове, існуюче, матеріальне благо, дійсно легко відрізнити від такого, що має бути створено внаслідок виконання договору. А послуги? Якщо перевести чисельну нормативну базу з цього питання з канцелярської мови на людську, то головним критерієм відмінності послуг від робіт є наявність матеріального залишку. Причому не в якихось абстрактних вимірах, а в гривнях згідно з бухгалтерським обліком. Тобто, якщо внаслідок виконання договору в замовника залишається деяка вартість (нові чи реконструйовані в нові основні фонди, або зростання остаточної вартості існуючих внаслідок капітального ремонту, або проектна документація, або твір мистецтва), то маємо роботи. Якщо ж додаткова бухгалтерська вартість не створюється – це послуги (наприклад, обрізка дерев, прочищення труб, прибирання сміття, якісь консультації, або поточні ремонти – без виведення об’єкту з експлуатації та з можливою заміною лише допоміжних складових і вартістю до 10% первісної бухгалтерської вартості об’єкту).

Якщо подивитись на структуру закупівель більшості підрозділів міської ради, то роботи в ній переважають, навіть домінують. І це об’єктивно. Бо товар буває споживчим, і його купують громадяни без посередництва міської ради, або виступає в ролі матеріалу чи сировини для подальшої обробки – але органи самоврядування не орють, не сіють, не виплавляють чавун, і навіть на стелять асфальт. Натомість замовляють продукт суспільного користування, який громадяни не можуть придбати самостійно. Цей продукт, як правило, досить складний, частіше – нерухомий. І вже з допомогою цього продукту самоврядування надає громадянам послуги – управлінські, освітні, медичні, культурні, екологічні, комунальні. Звісно, є допоміжні товари (папір, тонер для принтерів, паливо для автівок і часом – самі автівки чи інша пересувна техніка). Є допоміжні послуги, необхідні чиновникам для роботи – ті ж комунальні, чи банківське (казначейське) обслуговування. Іноді, зрештою, з кінцевої послуги, що надається чиновником, виділяються товари як її вартісна складова, наприклад, управління освіти закуповує окремо продукти, а окремо – послуги з їх приготування, разом формуючі послугу з дитячого харчування.

Практика закупівель найбільшими розпорядниками міської ради показує, що Управління капітального будівництва закуповує лише роботи, Управління ЖКГ – переважно (близько 90% вартості), Управління дорожньої, транспортної інфраструктури і зв’язку – 95%, і лише Управління освіти та охорони здоров’я через вже згадану практику самостійної закупівлі продуктів, зменшують питому вагу робіт до 70%. Якщо перевести ці відсотки в гроші, то загальна річна вартість робіт, що закуповуються через неконкурентні механізми управліннями і підрозділами міської ради, складе близько 95 млн. грн. Майже 6% міського бюджету. 

Роботи містять в собі набагато більший корупційний ризик, ніж товари

Справді, вимоги до товару досить чітко прописані в документації закупівель, і дозволяють грати лише з такою суб’єктивною складовою частиною ціни, як бренд і репутація виробника. Навіть якщо продавець за нехлюйством покупця якось замаскує істотні характеристики товару в бухгалтерській документації, йому не уникнути передачі додатково до товару технічних документів виробника (паспорту, будівельного паспорту чи сертифіката). З допомогою яких перевірити ринкові ціни саме на повний аналог закупленого нескладно.

Звісно, виробники та генеральні дистриб’ютори імпорту в публічному ціноутворенні враховують інтереси посередників, зазначаючи в прайсах вищу ціну. Посереднику успішний і розумний виробник завжди надасть знижку. Іноді реальні знижки досягають 50% вартості.

Саме для розповсюдження хоча б частини знижки і на бюджетного покупця і розраховано систему ProZorro при закупівлі товарів: в ідеалі з багатьох підприємців з різними розмірами знижок залишається в якості продавця той, що має найбільшу знижку на найдешевший з аналогів і готовий найбільшою її частиною поділитися з рідною державою. Навпаки, роботи складаються з комплексу заходів – тут і товари, часто чисельний перелік, і допоміжні матеріали, що безпосередньо в складі результату робіт відсутні (електроди, кисень, фарба…), і оплата праці монтажників та будівельників згідно з ретельно розробленими нормами, і вартість використання в роботі різних машин та механізмів. Все це має входити до складу робіт за цінами, розрахованими на базі цін їх фактичного придбання.

Також діє заборона для бюджетних замовників купувати будь-що дорожче за середньоринкові ціни. Але ж роботи в комплексі – категорія штучна. Там не існує сереньоринкових цін. Крім того, розраховані розумними людьми норми нерідко є далекими від реальних витрат. Наприклад, спробуйте повісити на стінку десятисекційний чавунний радіатор опалення за 38 гривень. Або уявіть собі, що на утримання адміністративного персоналу будівельника передбачено 5%, а на прибуток – трохи більше 10 від заробітної плати основних робітників. Думаєте, таке десь буває, щоб директор, заступники, бухгалтерія, прибиральниці, охоронці – разом отримували 1/20 від того, що видають робітникам? Можливо, під час планового будівництва в промислових масштабах, років 30 тому… Таким чином, сучасний будівельник за визначенням є фальсифікатором. Будь-який. Він не може інакше. Для того, щоб утримувати всіх фізично потрібних, або вимушено набраних через вимогу інших законів, управлінців, а так само і основних робітників, яким передбачено оті 19/20 в розмірі 3400 грн з обома податками, тобто «аж» 2737 грн на руки щомісячно. Тобто з конкуренцією чи без неї, виконавець робіт закон вже порушує. Але, якщо конкуренції нема, а порушення все одно не уникнути, то навіщо зменшувати масштаби? Так і виходить, що насправді обсяг розкрадання бюджетних коштів при виконанні робіт в таких невеликих містах, як Херсон, обмежується лише нестачею цих самих коштів. Було б їх більше – можна було б красти більше з тим самим обсягом корисного виконання.

Як «наживаються» на роботах

Технологія дуже проста. Перше слово каже далеко не виконавець робіт, а один з двох можливих фінансових експертів: або розробник кошторису на підставі проекту, або, за відсутності ще проекту – фінансовий департамент міської ради. В другому випадку кошторис (і проект звісно) підлаштовують під намальовану зі стелі цифру. В першому – виділяють фінансування в обсязі кошторису.

Наскільки кошторис є реальним? Ніколи він не буває реальним. Хіба що його писатиме той, хто потім виконуватиме самі роботи. Останній випадок, попри примусово красиву реальність, є найнебезпечнішим, про нього згодом. Якщо ж пише професійна проектна організація, яка не знає, хто буде виконавцем, вона просто застосовує норми в базових розмірах. Залишаючи майбутнім виконавцям можливості економити на технологічних процесах не на користь якості. І застосовувати закладені ціни на матеріали. Звісно, кошторисні ціни можуть не бути завищеними, особливо якщо пройшов час, і сталося інфляційне подорожчання. Але ж ніщо не заважає виконавцю за цією ціною поставити дешевший і гірший «аналог». І за нагоди отримати не тільки компенсацію втрат від дискримінаційних норм, але й надприбуток, якого вистачить і собі, і замовнику на «відкат»…

Якщо майбутньому виконавцю його статус відомий ще до формування ціни, то він може на свій розсуд вплинути на розробника проекту і кошторису, наприклад, домовитись про застосування нібито дорогих матеріалів при виконанні прихованих робіт. Або навіть збільшити обсяги – в залежності від того, наскільки «добрим» є найнятий замовником технічний нагляд.

Отже, поставлений комплексом законів і правил перед необхідністю обману будівельник, може за допомогою обраного механізму закупівлі або мінімізувати фальсифікації, або навпаки збільшити їх, щоб вистачило на надприбутки собі та на відкат замовнику. Єдиним способом зменшення є конкуренція. Навпаки, способом збільшення є її відсутність, або надання неконкурентних переваг частині учасників.

Ми вже описували приклади неконкурентних переваг в Херсоні: 

УКБ замовило проект котельні поліклініки приватному підприємству, що запроектувало туди котли власного виробництва, і звісно, виграло торги. Не допомогла дозволена законом про державні закупівлі можливість заміни обладнання аналогом, бо іншими законами, «Про архітектуру» та «Про захист авторських і суміжних прав», будувати слід строго за проектом, а виключне право його змінювати має розробник.

Або КП «Дорожник» на замовлення УДТІЗ склав дефектний акт доріжок на цвинтарі Геологів, передбачивши у поточному ремонті не багато ні мало, нове будівництво. То вже інше питання, що з доріжками там якось взагалі не склалось, але решта учасників добросовісно рахували власні витрати на земляні роботи, вивіз сміття, щебінь, і лише сам складач, він же майбутній переможець торгів, знав про те, що йому слід лише асфальт закупити і настелити, тоді як основа покриття вже існувала (інакше не було б навіть підстав називати роботи поточним ремонтом). Знав, тому і запропонував найнижчу ціну, хоча все ж набагато більшу, ніж за просто укладання асфальту.

Ілюстрації цих хитрощів при конкурентних закупівлях потрібні для того, щоб зрозуміти: та більшість договорів, що укладається без тендерів, так само містить завищені «приховані» обсяги, дорогі матеріали на папері і дешеві в реальності. 

Допоможе прозорість та конкуренція

Чим допоможе справжня конкуренція? Насправді, будь-які нецінові критерії оцінки, дозволені законом (якість, досвід, термін виконання), призведуть лише до зменшення конкуренції. Крім того, не існує офіційних можливостей перевірити подані відомості на правдивість, тобто за частиною критеріїв тендер перетворюється на конкурс Мюнхгаузенів. Тому в Херсоні існує вже кілька років неписана заборона при розробці тендерної документації застосовувати інші, крім ціни, критерії оцінки. Відповідно, нерозповсюдження системи ProZorro на роботи під приводом неможливості в цій системі оцінювати за неціновими критеріями, є продовженням в часі в інтересах зацікавлених осіб існуючих корупційних схем.

Конкурентні правила не є панацеєю від змов і фальсифікацій, яких в нашому правовому полі можна уникнути лише відмовившись від закупівель як таких. Але вони суттєво наблизять вартість закупівлі до ринкової.

Останній приклад – «ідеальний тендер» за системою ProZorro. Поки що на товар. Та цифри красномовні. Отже, Херсонський міськвиконком в березні цього року оголосив торги на закупівлю кондиціонерів для великої зали. Профільний відділ визначив очікувану вартість – 170 тис. грн. Взяли участь близько 20 учасників, з цінами за підсумками трьохступеневих знижень від 50 до 180 тисяч. Один з них, з ціною, що залишилась на рівні очікуваної, 170 тис. грн., відомий тим, що поставляв кухонне обладнання вдвічі дорожче ринкової ціни Управлінню освіти. А перемогла пропозиція на 72 тисячі (дешевше пропонували чи віртуальні постачальники, чи не змогли підтвердити пропозицію). Що було б, якби закупівля відбулася за традиційною схемою? Купили би у «шанованого, відомого постачальника» за очікуваною, невідомо як визначеною ціною 170 тисяч. Цілком законно, до речі. Звісно, при закупівлі робіт годі розраховувати на те, що вони здешевляться вдвічі. Але здешевлення на 20-25% в межах подвійного «відкату» очікувати слід. Як і різкого зменшення відкату як явища. Крім того, наявність десятків конкурентів, між якими вже неможливо розподілити замовлення так, щоб усі лишилися задоволеними, призведе до того, що махінатори спочатку добре подумають, перед внесенням до документації неконкурентних переваг.

Таким чином, нашій міській раді слід, сказавши в лютому «А», сказати також «Б», і до першого серпня розповсюдити дію системи ProZorro на закупівлю робіт.