Президентські вибори, які відбулися в Україні, знов повернули у порядок денний питання Конституційної реформи.
Команда новообраного Президента неодноразово говорила про нові підходи у політиці, активне залучення громадян до ухвалення рішень, про народовладдя, навіть про необхідність ухвалення однойменного Закону. Але ці підходи обмежуються поки що, соціальними мережами, короткими відеозверненнями та гулом голосів ботів, що синхронно із політичними телевізійними шоу, транслюють короткі ключові messages. Й це відбувається досить успішно, бо 73% виборців підтримують такий підхід.
Натомість, з протилежного політичного табору почали роздаватися голоси про необхідність обмеження повноважень Президента, перетворення керівника держави на британську королеву, з красивим титулом але без прав управління державою. В усіх цих «голосах» не вистачає розуміння, а що думає народ. Думка народу залишається поза межами обговорень.
Й виходить, що з одного боку – армія ботів, які своїми messages формують поведінку громадян. З іншого боку – народні представники, які, власне, відсторонили сам народ від ухвалення рішень. В результаті страждає легітимність нашої держави. Вже багато років рівень довіри до всіх представників інституту влади є вкрай низьким. А довіра – це один з фундаментів, засад успішної держави.
Як повернути засадничі принципи – легітимність та інклюзивність, тобто включення громадян при обговоренні та ухваленні найважливіших рішень в нашій державі.
Ці питання піднімалися у Херсоні, під час круглого столу «Інклюзивна та легітимна конституційна реформа: вибір процесу». Головними доповідачами були представники Міжнародного центру перспективних досліджень кандидат політичних наук, директор департаменту аналізу внутрішньої політики Центру Ігор Петренко та експерт з питань внутрішньої політики Максим Степаненко. Вони презентували дослідження «Інклюзивна та легітимна конституційна реформа: вибір процесу».
Хочу познайомити з головними тезами дослідження.
Включити усіх
В останні п’ять років, після того, як ми в черговий раз змінили Конституцію, відбувається справжнє перезавантаження політичної системи країни. Децентралізація, курс на євроінтеграцію, НАТО, уточнення взаємовідносин між різними гілками влади. Ці та інші питання можуть бути остаточно вирішенні лише із змінами Конституції.
Фахівці Міжнародного центру перспективних досліджень, які приїхали до Херсону, акцентували не на особливостях майбутньої будівлі нашої держави. Ні на тому, які будуть побудовані башточки, арки та інші красивості майбутнього палацу під назвою Україна. Вони наполягали на іншому – важливості порядку ухвалення Конституції. На тому, що до обговорення конституційних змін необхідно залучити якого ширше коло громадян. Використати обговорення та ухвалення змін Конституції задля посилення політичної та соціальної згуртованості країни, для нового поштовху реформ та модернізації держави.
Використати процес обговорення для побудови відкритої політичної системи. Експерти називали її «відкритою та інклюзивною політичною системою». Інклюзивна, тобто, така до якої включені всі верстви суспільства. Де немає «ізгоїв», відсторонених від ухвалення рішень громадян.
Світовий досвід ухвалення Конституцій – різний
Дослідники намагалися відповісти на запитання: а як в інших країнах ухвалювалися Конституції. Наскільки закордоном батьки інших Конституцій залучають громадян до її обговорення та ухвалення. Вони проаналізували досвід «нових» країн. Список був досить несподіваний. Це – процеси ухвалення конституцій в Уганді (1995), Боснії та Герцеговині (1995), Польщі (1997), Кенії (2005 та 2010 рр) та в деяких інших країнах. Насправді, перелік країн для нас був трохи незвичним, бо ми, здебільшого є егоцентричними, замкнутими на себе. Часто ми достеменно не знаємо, а що відбувається у всіх сусідів. А тут – Кенія, Уганда. Та, навіть, Боснія та Герцеговина.
Але результати дослідження були цікавими. Й досвід інших країн є повчальним для нас.
Наприклад, польський конституційний процес характеризувався різною динамікою та поступовим відстороненням громадян від обговорення конституційних змін. Якщо на початку, у 1989 році це була надзвичайна широка громадська участь в змінах, підтримка політичних реформ. Пізніше процес був заполітизованим й громадяни втратили зацікавленість. Як результат, у конституційному референдуму взяло участь лише 43% громадян. Й лише трохи більше 50% від тих, хто взяв участь у референдумі, підтримали нову конституцію. Приклад Польщі демонструє нам те, як процес політичних перетворень із початково високою підтримкою населення перетворився на тривалий заполітизований процес.
Найбільш закритим процесом ухвалення Конституції був у Боснії та Герцеговини. Території, що в теперішній час входять до складу Боснії і Герцеговини, були ареною жорстоких вбивств. Двом з етнічним громадам (сербам і хорватам) допомагали їх співвітчизники з Сербії та Хорватії, які постачали зброю і були зацікавлені у продовженні безладу на Балканах.
Недовіра до готовності або здатності місцевих лідерів до переговорів про мир і конституцію відносно нової держави стала причиною того, що в 1995 році США взяли на себе ініціативу започаткування процесу врегулювання даної кризи.
Після досягнення деякого консенсусу, в тому числі щодо припинення вогню, США перейшли до непрямих переговорів для підготовки підґрунтя проведення мирної конференції на військово-повітряній базі в Дейтоні. США призначили лідера Сербії представляти на переговорах боснійських сербів і Туджмана – лідера хорватського уряду – боснійських хорватів
У 1995 році були укладені Дейтонських Угод, які складалися із 11 пунктів. Додаток 4 містив конституцію. Конституція набула чинності з моменту підписання угоди Республікою Хорватією, Союзною Республікою Югославією (Сербією) та Республікою Боснією і Герцеговиною. Фактично, народ Боснії не мав жодної можливості впливати на процес прийняття конституції, його лідери були повністю усунуті. Не було передбачено змістовного обговорення населенням конституційних положень. Конституційний процес не був ані партисипативний, ані представницький. Цей процес більшою мірою підходив для припинення війни, ніж для процесу розробки конституції.
Найбільш відкритим та багатоступеневим був конституційний процес в Уганді. Конституційний процес в Уганді тривав сім років. Й такі довгі часові рамки були повністю виправдані тим широким обговоренням, яке було організоване в країні.
Аналізуючи досвід Уганди, можна сказати, що громадяни даної країни дійсно мали вплив на розробку нової конституції, а також, що не менш важливо, відстояли своє право обирати членів установчих зборів.
У цьому контексті варто також відзначити відкритість влади Уганди, яка забезпечила доволі ефективну комунікацію із місцевими жителями щодо розробки нової конституції.
Отже, влада Уганди розуміла, що для укладання нового суспільного договору потрібно спиратися на підтримку громадян Уганди, що і було зроблено.
Найголовніший висновок. Сучасний світовий досвід показує, що демократичний процес ухвалення Основного закону країни, «знизу», із використанням принципу інклюзивності, повинен складатися із трьох рівнів залученості громадян:
На першому етапі необхідно забезпечити можливість для населення пропонувати ті чи інші принципи, окремі статті або ж навіть проект конституції. Цей етап можна було б назвати безпосереднім.
На другому етапі, так званому, представницькому – повинен бути обраний Установчий орган, який би займався розробкою тексту проекту Конституції. Ні депутати, а саме незалежний орган – Установчі збори, на які б не впливали політична кон’юнктура.
Й на третьому етапі народ вже повинен мати можливість затвердити текст Конституції на всенародному референдумі.
Неприємність. Всі зміни нашої Конституції відбувалися із порушеннями засадничих принципів легітимності
Досить несподіваною інформацією для учасників круглого столу став висновок дослідження, що всі зміни, які відбувалися в нашій Конституції, порушували той чи інший принцип конституційної реформи. Й, відповідно, з цієї точки зору, найбільш легітимною є Конституція 1996 року.
Конституція України, як більшість європейських конституцій, не містить чітких положень щодо ухвалення нового Основного Закону держави. Але принципи верховенства права, народного суверенітету дають право Українському народу встановлювати свою Конституцію.
Й всі органи влади повинні подбати про встановлення процедури прийняття нової Конституції, якщо цього вимагає суспільство. Таку процедуру має бути встановлено окремим законом.
Тобто, Верховна Рада України зобов’язана на реалізацію конституційних принципів верховенства права, народного суверенітету прийняти насамперед нову редакції Закону України “Про всеукраїнський референдуми” (оскільки діючий Закон неконституційний), а також за умов суспільної потреби – закон України про спосіб підготовки проекту нової Конституції України.
Прийняття представницьким органом установчої влади народу конституції з наступним затвердженням її на національному референдумі є найдемократичнішим способом укладання суспільної угоди (конституції).
Дослідники у своєму резюме вказали, якими повинні бути принципи проведення конституційної реформи, щоб забезпечити максимальну включеність громадян до конституційного процесу. Цих принципів чотири:
- Широка участь громадськості, що дозволяє, з одного боку, уникнути створення конституції, яка буде передбачати розподіл благ виключно між ключовими політичними акторами, а, з іншого боку, забезпечити високий рівень суспільної легітимності нової конституції.
- Залучення та представництво всіх основних зацікавлених сторін у конституційну дискусію. Важливо створити свого роду картину стану суспільства, з усіма його підрозділами та інституціями, щоб гарантувати, що розробка конституції – дійсно національна справа. Особливу увагу варто приділяти маргіналізованим верствам населення, таким як інваліди, жінки, молодь, літні люди, етнічні групи і найбідніші прошарки.
- Прозорість, яка дозволяє тримати в курсі громадськість, засоби масової інформації та залучене громадянське суспільство про те, як буде відбуватися конституційний процес. Прозорість також передбачає забезпечення зворотного зв’язку у ході широких обговорень.
Все це забезпечить дотримання принципу легальності. Лише з поєднанням інклюзивності та легальності ми можемо отримати легітимну конституційну реформу. Ці принципи не є панацеєю, проте їх дотримання здатне суттєво підвищити якість конституційного процесу – зазначається у дослідженні.
Ось такий він непростий шлях конституційного процесу. А цей процес вже назрів. Україна наблизилася до важливого розуміння – необхідності перезапуску суспільного договору. Найголовніше, щоб цей процес перезапуску був максимально відкритим, легальним та забезпечував широку участь усіх верств в пропонуванні ідей, обговоренні та остаточному ухваленні рішень.
