Сейчас в Украине полных ходом идет процесс объединения территориальных громад в рамках реформы децентрализации. По состоянию на конец июня 120 громад по всей стране ждали решения ЦИК о назначении первых выборов. В Херсонской области уже 14 объединенных громад,  еще 33 – в Перспективном плане. Сейчас ОТГ переживают, можно сказать, подъем, ведь государство всячески финансово их поддерживает, в частности из Государственного фонда регионального развития. Но так будет не всегда, и для того, чтоб быть «спроможними», громады должны иметь четкое понимание своего дальнейшего финансового развития, знать, откуда брать и как распоряжаться ресурсами. О том, на каком уровне сегодня финансовое состояние ОТГ Херсонской области и в каком направлении им двигаться, мы спросили финансового эксперта регионального Ресурсного центра развития местной демократии Владимир Молчанова.

1)Дайте оценку финансовому состоянию ОТГ Херсонщины на сегодняшний день.

Если оценивать по 5-балльной шкале, то это 3 с минусом. Это лучше, чем жирный кол, которым можно оценить финансовое состояние обычных, необъединенных, громад, но, тем не менее, уровень недостаточный. И самое неприятное, что перспективы тоже неутешительные. Дело в том, что сейчас объединенные громады получают огромную часть своего бюджета из внешних источников – государственного бюджета: инфраструктурная субвенция, дотация выравнивания, помощьмеждународныхдоноров. Рано или поздно это прекратится.

Кроме того, сама по себе дотация выравнивания (реверсная) демотивирует местный актив и бизнес , органы местного самоуправления, дает понять, что независимо от самостоятельно заработанных средств и собранного подоходного налога, хотя бы половину той суммы, которую громада могла бы собрать путем своей активности, вернут просто так, и наоборот, излишний энтузиазм в деле пополнения бюджета, выразившийся в превышении собранного подоходного налога над среднеукраинским уровнем, приводит к изъятию половины такого превышения. Но уже в 2018 году инфраструктурная субвенция из фонда регионального развития будет выдана ОТГ последний раз. Сейчас мы видим, что каждый год ее объем снижается, несмотря на то, что деньги поступают из Евросоюза, ведь Громад становится все больше.

Поэтому уже сейчас идет тенденция на уменьшение финансов сельскихОТГ, в частности уменьшение той доли превышения, которое сейчас их отделяет от необъединившихся громад, потому что те налоги, которые они получают в свой бюджет (прежде всего подоходный),в селах не играют такой существенной роли, как в городах. В селе самым большим источником финансов являются разные видыплаты за землю и единый налог 4 группы (для сельхозпроизводителей). А подоходный налог не может позволить громадам финансировать самостоятельно все те дополнительные полномочия, которые они имеют право на себя принять. Как правило, они приняли на себя образование, потому что образовательная субвенция в этом году позволяет без привлечения доходов местного бюджета финансировать школы на том же уровне, как во времена их финансирования через районные отделы образования. Что касается социального обеспечения и медицины, тут мы видим ситуацию намного худшую, потому что громады не рискуют брать на себя эту функцию, поскольку субвенции в этой сфере намного меньше, а собственного дохода недостаточно.  

2)Какие у ОТГ сейчас проблемы с использованием финансов? И каких проблем больше – общих для всех  громад или локальных? Назовите примеры.

Общая проблема – это невозможность громады контролировать базу поступления своих бюджетов, базу своего налогообложения и администрировать налоги, которые они собирают в свой местный бюджет. Районные, межрайонные налоговые инспекции прежде всего заточены на общегосударственные налоги – такие как НДС, налог на прибыль и подоходный налог в части его поступления в государственный бюджет. Иными словами,«местные» налоги (единый налог и земельный налог) никоим образом не интересуют вышестоящее начальство по линии ГФС и Министерства финансов. Кроме того, громада не может контролировать сам факт появления базы налогообложения. То есть по ныне действующему земельному Кодексу сельскохозяйственные земли за пределами громады (основа ресурса и капитала всех ОТГ сейчас) выдаются в аренду райадминистрациями, а громаду просто потом ставят перед фактом,причем земля может быть сдана в аренду организации, зарегистрированной в других местах, то есть подоходный налогона платит в другой громаде. Но это еще не все.

Очень многие субъекты не утрудняют себя официальным оформлением арендыземливсех форм собственности, потому что, во-первых,для коммунальных земель,есть коррупционные риски в районных администрациях, во-вторых, не хотят официально оформлять землю, арендованную у частных паевиков, потому что им тогда придется платить либо единый сельскохозяйственный налог в размере 0,81% от нормативно-денежной оценки земли, либо земельный налог, который составляет от 0,3 до 1%.

В то же врем частные паевики (физические лица) платят обычно самую низкую ставку – 0,3% земельного налога, а пенсионеры по возрасту (которыми являются большинство паевиков) вообще освобождены от земельного налога. Таким образом, люди, которые полностью либо частично от него освобождены, имеют стимул не оформлять договор аренды, поскольку они больше получат от своего арендатора без оформления.

Поэтому формально от 30 до 40% распаеванных земель ни в какую аренду не сдаются, и по мнению официальной статистики, обрабатываются самостоятельно собственниками. В то же время, если мы посмотрим на спутниковую карту, мы нигде в Херсонской области не увидим 3-5 гектарных полей. Все эти 30-40% не сдающих в аренду паевиков на самом деле сдают земли в аренду, но нелегально.

Проблемы громад, когда они уже полностью или частично содержатся за счет своих собственных поступлений – в том, чтобы реально получить эти деньги: заставить налоговую инспекцию собирать налоги, найти стимулирующие механизмы, которые заставят плательщиков прозрачно и честно платить, а не искать способы уклонения, и платить именно в ту громаду, где они работают.

Частные проблемы, как правило, связаны с противостояниями между районными структурами и самыми объединенными громадами. В каждом случае районная власть изобретает собственные методы наказания «убежавших от нее виновных». Одни просто игнорируют обучающие моменты, то есть они проходят какие-то обучения в области, но  не распространяют полученный опыт в объединенных громадах, как, например, с внедрением программно-целевого метода. Мы видим целый ряд примеров, когда районные финотделы и не думали обучать специалистов из ОТГ тем знаниям, которые они получили в области по внедрению ПЦМ.

Еще более вопиющий пример – одна из громад, оформив у себя отдел образования, сделав все необходимые документы, должна была получить образовательную субвенцию на год, и уже прошло второе полугодие, а денег все нет. Можете себе представить, что думают учителя, которые не получают в то время, как эти деньги спокойно лежат на счетах в казначействе районного отдела образования. И уже полгода все время находятся какие-то бюрократические трудности. Мимо громады прошло уже 7 млн гривен из 15 млн образовательной субвенции.

Еще есть пример, когда громада захотела оформить на себя функцию предоставления услуг образования, но не смогла, потому что ей просто из района не передали школу на баланс.

3)Что можно посоветовать ОТГ и есть ли какой-то общий для всех рецепт эффективного использования финансов?

К сожалению, нет универсального лекарства, которое  бы позволило сразу бюджеты сделать такими, как всем хотелось бы. Частично все зависит от национального законодательства, которое, к сожалению, очень инертно меняется –  это и распоряжение землей, это и попытки государства каким-то образом нивелировать возможную инициативу. Наказание невиновных и поощрение непричастных – так можно описать реверсную дробь базовой дотации – тем, у кого нет денег, они их дают, а у тех, у кого есть деньги, их забирают. Также можно описать этой формулой субвенцииобразование, на охрану здоровья, на социальные нужды. Потому что вне зависимости от того, каким образом громада решает свои вопросы, она получает деньги на учеников, на пенсионеров, на количество населения. Численность населения это, конечно, хороший факт для выравнивания в правах всех граждан, но, тем не менее, должен быть какой-то стимулирующий механизм, а его нет. То есть вне зависимости эффективностииспользования средств, громада знает, сколько именно она получит, не больше, не меньше. Это то, что мешает финансовому развитию ОТГ.

А способствуетфинансовому развитию ОТГ то, что умные громады сейчас понимают, что они либо вымрут все, либо нужно зарабатывать. Любые сельские громады обречены на вымирание, потому что современная технология сельхозпроизводства в рамках хозяйственной спецификации Украиныведет к вымиранию мясного крупнорогатого животноводства, молочного производства. Будет расти доля технических культур – подсолнуха, кукурузы, рапса, остальное будет заниматься зерновыми культурами. Из животноводства, по всей видимости, останется свиноводство и крупнотоварное птицеводство.

Те люди, которые хозяйничают сейчас на своих 30 или 50 сотках, а также получают арендную плату за паи, постепенно будут стареть и умирать, их потомки будут мигрировать в города, потому что для того, чтоб поддерживать крупнотоварное производство, достаточно от 3 до 5% населения – это крупные фермеры, крупные собственники сельхозагрохолдингов и их нанятый персонал. Мы уже сейчас видим это на практике, когда такие структуры, например как предприятие Алексея Вадатурского «Нибулон» или николаевскоефермерское хозяйство «Интегрированные агросистемы» обрабатывают огромные арендные земли в селах. Этии им подобные структуры сейчас так или иначе подавили мелкого сельхозпроизводителя и сейчас наше трудоспособноесельское население делится на наемных работников этих структур, «счастливчиков», пристроившихся в бюджетные учреждения, и маргиналов, потомки которых, скорее всего, не захотят оставаться в селе.

4)Расскажите о документах, наработанныххерсонским региональным Ресурсным центром, которые помогут громадам развиваться?

Громады, которые хотят выжить, должны расширить свой профиль деятельности. Поэтомув стратегическом планировании громад должны быть прописаны индивидуально для каждой громады моменты, которые могут позволить ей помимо сельского хозяйства заняться чем-то еще, например,промышленным производством, зеленым туризмом.

Однако, диверсификация экономической деятельности требует комплекса мер в разных сферах. Конкретно в бюджетно-фискальной сфере мы сейчас предлагаем такое ноу-хау как Инвестиционный фонд громады - привлечение бизнеса путем разработанных нами налоговых льгот на местном уровне, которые могут позволить привлечь совершенно нетрадиционные для сельских громад виды бизнеса.

Это может быть и регистрация каких-то торговых сетейвсеукраинского уровня, основание производственных площадок с обучением персонала или смаксимальной автоматизацией и маленьким количеством персонала. Это заводы нового типа, которые не нуждаются в индустриальной базе. Это могут быть просто структуры, которые занимаются совершенно посторонней деятельностью для громады, но регистрируются там благодаря налоговым льготам.

Таким образом, мы дадим шанс громадам сохранить хотя бы текущий уровень населения, а это в свою очередь позволяет оставить в живых социальную сферу: школы, больницы, наполнять их новыми специалистами, которые поднимут качество предоставляемых в сфере образования и медицины услуг хотя бы на уровень не хуже, чем в городе. На практике уровень образования будет проверяться путем сдачи ЗНО выпускниками. Сейчас видно, что в сельских школах ЗНО сдают хуже, чем в городских, потому что сейчас в сельских школах не хватает учителей. То же самое с больницами, где не хватает врачей. Это называется низким качеством жизни, мы хотим, чтобы оно улучшилось, чтобы люди могли жить в селе, а работать в близлежащих городах, чтоб люди приезжали в село после того, как они проработали где-то и заработали себе на пенсию, не боясь лишиться ни привычного городского комфорта, ни качественной медицинской помощи, то есть, чтобы жизнь в селе не отпугивала людей.

Также мы адаптировали новомодный нормативный продукт, который способствует развитию местной демократии –бюджет участия– к потребностям объединенных сельских, поселковых громад. Большинство жителей вообще не пользуются интернетом или пользуются им на недостаточном уровне. Таким образом, стандартные механизмы бюджета участия, такие как интернет-голосование за проекты, не могут применяться к таким типам ОТГ.Кроме того, в составных ОТГ есть риск «перетягивания одеяла» и конфликтов между населенными пунктами за распределение бюджета, и поддержка проектов исключительно по местническим предпочтениям.Поэтому мы предложили им коренным образом поменять механизм конкурса проектов, а именно – сделать его многоуровневым, начиная от населенных пунктов через внутренние громады (термин, которым в ОТГ можно обозначать либо старостаты, либо бывшие сельские, поселковые советы) к объединенной громаде в целом.

На низших уровнях проекты будут отсеиваться на общих собраниях жителей соответствующего населенного пункта или внутренней громады, а на более высоких уровнях будут проводиться общественные слушания. Чем выше уровень, тем выше финансирование и наоборот. У каждого из населенных пунктови внутренних громадбудет предусмотрена своя доля в бюджете участия в зависимости отдоли их населения в численности населения всей ОТГ.

Этот бюджет участия будет формироваться в составе общего фонда и распределять его будут депутаты на основании соответствующих решений – общих собраний либо общественных слушаний после предварительной обработки специальной комиссией. Потом будут подготовлены проекты решений, и депутатам останется только определяться, принимать ихили нет.

Так, видим, что перед объединенными громадами сейчас стоит серьезный вызов. Смогут ли они оторваться от «маминой юбки» и развиваться без финансовой поддержки государства? Если смогут, тогда реформу децентрализации в Украине можно будет действительно назвать удавшейся.